Господдержка сельского хозяйства в условиях ВТО, санкций и антисанкций

Е.А. ГАТАУЛИНА, кандидат экономических наук, ВИАПИ им А. А. Никонова; Центр агропродовольственной политики; Институт прикладных экономических исследований Академии народного хозяйства и госслужбы при Президенте РФ, Москва. E-mail: EGataulina@mail.ru

В.Я. УЗУН, доктор экономических наук, Центр агропродовольственной поли­тики; Институт прикладных экономических исследований Академии народного хозяйства и госслужбы при Президенте РФ, Москва. E-mail: vuzun@mail.ru

Анализируются действия органов власти, курирующих АПК, по защите отечественных сельхозпроизводителей после вступления России в ВТО, вве­дения рядом стран экономических санкций против России и ответных санкций по запрету импорта основных видов продовольствия из указанных стран. Пока­зано, что в условиях западных санкций и антисанкций России у отечественных сельхозпроизводителей появился шанс существенно повысить долю поставок продукции на внутренний рынок. Однако этот эффект может быть нивелирован значительным ухудшением доступа сельхозпроизводителей к заемным ресурсам, замораживанием новых инвестиционных проектов, планируемой ликвидацией субсидий на молоко, усиливающейся конкуренцией со стороны несельскохозяй­ственных компаний на финансирование из средств аграрного бюджета. Ключевые слова: санкции, господдержка сельского хозяйства, требования ВТО, субсидирование, инвестиции

Россия вступила в ВТО в августе 2012 г., что повлекло за собой необходимость выполнения обязательств по поддержке отечест­венного сельского хозяйства согласно правилам этой организации. Правила предусматривают либерализацию торговли сельскохозяй­ственными товарами (запрет на экспортные субсидии, снижение пошлин, отмену или увеличение квот), поэтапное сокращение предельно допустимого объема мер поддержки, искажающих торговлю (так называемых мер «желтой корзины»), с 9 млрд долл. в 2013 г. до 4,4 млрд долл. к 2018 г. Какие есть возможности в на­стоящих условиях по защите отечественного сельского хозяйства?

Неоднозначная защита

Россия активно пользовалась поддержкой цен через тариф­но-таможенное регулирование для защиты собственного произ­водства, особенно продуктов животноводства. Об уровне такой защиты можно судить по номинальному коэффициенту защиты (NPC - nominal protection coefficient), ежегодно рассчитываемому

Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) как отношение внутренней цены к справочной мировой'. Если данный коэффициент больше 1, это значит, что мировая цена на продукт ниже цены внутреннего рынка, и отечественные производители получают дополнительную выгоду от применения мер тарифно-таможенной защиты (а разницу в ценах оплачи­вает потребитель). Если же коэффициент меньше 1, то цены на внутреннем рынке ниже, чем мировая цена, т.е. из-за политики государства производители недополучают доходы, а потребители покупают продукцию по ценам ниже мировых. Политика под­держки через меры тарифно-таможенного регулирования привела к тому, что в последние годы сельхозпроизводители России суб­сидируются главным образом за счет потребителей продукции сельского хозяйства и продовольствия, а не бюджетных средств^[1].

В последние 10 лет РФ усиленно защищала свой рынок моло­ка, говядины, свинины, мяса птицы. Номинальный коэффициент защиты по молоку и говядине в среднем за 2000-2012 гг. соста­вил 1,26 (т.е. условно цена потребителя сельскохозяйственной продукции была на 26% больше из-за тарифно-таможенной защиты), по мясу птицы - 1,39, по свинине - 1,61.

Особенно высокий уровень защиты был у производителей свинины: внутренние закупочные цены в отдельные годы в два раза и более превышали справочную мировую. Значительным он был и в 2011-2012 гг. - 1,92 и 1,72 соответственно. В то же вре­мя, согласно сведениям об объемах государственной поддержки, представленным нашей страной для информирования стран ЕЭП, в последние годы субсидий из бюджета свиноводы практически не получали: в 2011 г. их не было, а в 2012 г. выплаты составили 2,1% в стоимости производства, т.е. основная поддержка отрасли приходилась на тарифно-таможенные меры.

В условиях ВТО именно тарифно-таможенная защита существенно ослабла. В частности, пошлина на ввоз живых свиней, составлявшая 40%, была снижена до 5%, обнулена пошлина на ввоз свинины в рамках квоты (была 15%, но не менее 0,25 евро за 1 кг).

Пошлина на поставки свинины вне квоты снижена с 75% до 65%, но не менее 1,5 евро за 1 кг. К 2020 г. квота на свинину упразд­няется совсем с переходом на пошлину 25%. Такое положение вызывало сильную озабоченность союза свиноводов, и последние инициировали расследование негативного воздействия этих мер на свиноводство России'. Соглашение с ВТО также ослабило защиту и по другим секторам (молокопродукты, масличные, жиры, кондитерские изделия, сахар, зерно и др.).

Для защиты чувствительных секторов Россия широко исполь­зовала возможности ограничения ввоза из-за нарушения санитар­ных и фитосанитарных норм в рамках соответствующего согла­шения ВТО. Так, Россельхознадзор 2 марта 2012 г. приостановил поставки из стран-членов ЕС живых животных (крупный и мел­кий рогатый скот, свиньи), за исключением племенных, в связи с распространением малоизученного вируса Шмалленберга. Это решение привело к впечатляющему - на 83% - сокращению импорта живых свиней в 2013 г. по сравнению с 2012 г.: с 441,4 до 77,2 тыс. гол.^[2] Затем 30 января 2014 г. Россельхознадзор и во­все запретил ввоз свиней и продукции свиноводства из всех стран Евросоюза из-за случаев африканской чумы свиней в Польше и Литве. Однако рынки сбыта так просто никто отдавать не со­бирается: Евросоюз 8 апреля 2014 г. подал в ВТО официальный иск на Россию по этому поводу, считая, что ее действия наруша­ют целый ряд пунктов Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных норм ВТО^[3]. В частности, принятые Россией меры считаются несоразмерными и дискриминационными, так как против Украины и Беларуси, где были также зафиксированы случаи этого заболевания, Россия ограничилась только локаль­ным временным запретом ввоза из районов, где они имели место.

В случае проигрыша (а он вероятен, учитывая историю рас­смотрения аналогичных исков в ВТО) России придется отменять введенный запрет и договариваться о способе компенсации (напри­мер, значительно снизить тарифы). По оценкам экспертов, только за пять месяцев действия запрета европейские производители свинины потеряли экспорт на сумму около 580 млн евро^[4]. Постра­давшая сторона может и сама принять меры, которые позволят компенсировать ущерб (например, поднять пошлины, запретить импорт, причем не обязательно в товарной группе, бывшей предме­том спора), и это будет законно. То есть, Россию могут принудить к открытию своего рынка свинины (а может, и не только его) для стран ЕС на более либеральных условиях, чем ранее оговоренные.

Таким образом, защита своих производителей на основе Со­глашения по применению санитарных и фитосанитарных норм ВТО довольно неоднозначна по своим последствиям и должна быть хорошо продумана, в том числе и с перспективой защиты по искам ВТО.

Другое дело - санкции. Их первыми ввели страны Запада, поставив этим себя в уязвимое неправовое поле и развязав руки России для аналогичного безнаказанного, с точки зрения оспаривания в ВТО, ответа. Насколько ответйые санкции защитили отечественных производителей? Об этом можно судить по тому, что 73% объема российского импорта свинины (2013 г.) прихо­дилось на страны, попавшие под ответные санкции РФ (включая Украину), при ограниченных возможностях наращивания импорта стран ЕЭС (Казахстан не поставлял нам свинину, доля Беларуси в 2013 г. составляла менее 3% всего импорта). Общая доля им­порта в ресурсах свинины была 37% (2012 г.), то есть примерно треть рынка освободилась, но отечественным производителям необходимо еще выиграть конкуренцию, ведь на место прежних стран-экспортеров придут новые.

Согласно расчетам по данным таможенной статистики, аналогичная картина с ввозом мяса птицы - 72% приходится на страны, попавшие под санкции (включая Украину), из них 51% - на США. Доля импорта в ресурсах мяса птицы составляла 14%. Конечно, в нормальных условиях соблюдения норм ВТО введение ограничений на импорт из отдельных стран без послед­ствий разбирательств в ВТО для России было бы невозможно.

Лучше не обещать, чем не выполнять обязательства

В то же время только частичного запрета на импорт для стимулирования отечественного сельскохозяйственного произ­водства крайне мало. Санкции вводятся на год, что стимулирует производителей получить выгоду в краткосрочной перспективе за счет повышения цен, а не к долгосрочному планированию и расширению производства. Для последнего необходим еще и доступ к ресурсам, прежде всего, к дешевым кредитам.

Яркие примеры реального роста при создании таких усло­вий - свиноводство и птицеводство: за последние пять лет (2013 г. к 2008 г.) прирост производства свиней на убой в живой массе в хозяйствах всех категорий составил 35%; птицы - 70%^[5]. В не­малой степени этому способствовала долгосрочная программа субсидирования процентных ставок по инвестиционным креди­там на строительство и модернизацию комплексов, ферм, закупку племенных животных. Так, при средневзвешенной коммерческой ставке кредита в 15,5% годовых в 2008 г. заемщик платил 6,8% с учетом федеральной компенсации, а по кредитам, взятым в 2012 г., - 4,6% при коммерческой ставке в 11,1 %^[6] (а с учетом регионального субсидирования - еще меньше).

Благоприятные условия в сочетании с привлекательной до­ходностью (рентабельность производства свиней на убой без промпереработки составила в среднем за 2009-2012 гг. 30,7%, птицы - 21,7%), относительно коротким производственным циклом и возможностью организации предприятия по промыш­ленному типу (как на фабриках, где можно контролировать все процессы производства) способствовали приходу инвесторов в эти отрасли. Значительный прирост объемов продукции был достигнут именно благодаря строительству и вводу в строй новых комплексов, построенных на субсидируемые кредиты.

Но в 2013-2014 гг. ни один новый инвестиционный проект с субсидируемыми процентными ставками не был одобрен на федеральном уровне (а без этого договор займа не может быть принят к субсидированию), за исключением нескольких проектов по мясному скотоводству - направлению, финансирование которо­го было обеспечено отдельной строкой в бюджете. Причина такого положения - накопившаяся многомиллиардная задолженность государства по погашению субсидий на ранее взятые кредиты: по данным Минсельхоза РФ, в 2013 г. она составляла 33 млрд руб., в 2014 г. ее удалось сократить до 22,7 млрд руб. Иными словами, государство не выполнило уже взятые обязательства перед сельхоз­производителями. Кроме того, Минсельхоз РФ приостановил отбор новых инвестпроектов до того, как будет полностью погашена задолженность по субсидиям^[7], а когда это произойдет - неясно.

Однако и в 2013 г., и в 2014 г. заемщики брали новые кредиты, рассчитывая на компенсации, подавали документы на субси­дии, проходили отбор на региональном уровне. Только в одной Ростовской области число таких новых проектов, находящихся в подвешенном состоянии, уже превысило 500 (!). Сельхозпроиз­водители, основываясь на государственных нормативно-правовых актах о предоставлении субсидий, приобрели в кредит сель­скохозяйственную технику, сдали все необходимые документы, региональные власти своевременно провели отбор (в отличие от федерального уровня во всех региональных актах четко прописаны сроки рассмотрения заявок и представленных доку­ментов), направили документы в Москву, а там их благополучно положили «под сукно» из-за недостатка средств (!). Минсельхоз РФ был обязан хотя бы предвидеть наступление такой ситуации и своевременно принять меры для ее недопущения. Теперь ве­домству необходимо срочно обращаться за дополнительными средствами, чтобы исправить положение.

Государству лучше было бы вообще ничего не обещать, чем не выполнять свои обязательства, особенно по инвестиционным проектам. Сельхозпроизводители при отсутствии господдержки осуществляют инвестиционные проекты, которые окупаются без субсидирования процентной ставки. Если же государство обеща­ет субсидии, то сельхозпроизводители берутся за проекты, мно­гие из которых без субсидий не окупятся. Ложные сигналы вводят в заблуждение производителей, толкают их на неэффективные решения. Невыполнение государством своих обязательств - это гораздо хуже, чем их полное отсутствие.

Политику государственной поддержки в нашей стране вооб­ще нельзя назвать предсказуемой и стабильной, а это - важное условие для развития бизнеса, особенно такого рискованного, как сельскохозяйственный. Государство в режиме «ручного управления» ежегодно то вводит, то убирает многомиллиардные субсидии, меняет условия их получения, посылая сельхозпроиз­водителям ложные сигналы. Так, пытаясь поддержать стагниру­ющее молочное производство, Правительство РФ в 2011 г. ввело субсидию на закупку кормов для содержания маточного поголо­вья крупного рогатого скота из расчета на голову коровы. Всего по этой субсидии из бюджетов всех уровней было выплачено 5,7 млрд руб. в 2011 г. и 9,6 млрд руб. - в 2012 г.

В 2013 г. ее ликвидировали и ввели субсидию на литр реали­зованного молока первого и высшего сорта, то есть изменились база расчета и условия. Сельхозпроизводители для получения субсидии должны были подтверждать документами из лабо­ратории сортность молока, его жирность и содержание белка, выполнять ряд параметров по выходу телят и др., т.е. условия получения затруднялись. Несмотря на это, субсидия была остро востребована: в 2013 г. было выплачено 20,6 млрд руб., в том числе из федерального бюджета - 12,7 млрд руб. Доля субсидии в себестоимости составила примерно 11% по РФ, а во многих субъектах РФ превышала 30%. Однако из-за сложностей в на­полнении бюджета в его проектировках на 2015-2017 гг. эту субсидию предложили ликвидировать как неэффективную.

Вывод о неэффективности, вероятно, был сделан на основании снижения производства молока на 3,7% в 2013 г. по сравнению с предыдущим годом, но, возможно, темпы падения были бы намного больше без субсидии. Представители Минсельхоза РФ отнюдь не считают этот вид поддержки неэффективным: в пред­ложенном проекте изменений к Госпрограмме развития сель­ского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной

продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы (далее- Госпрограмма), находящемся на рассмотрении в Правительст­ве РФ^[8], субсидию предлагается сохранить, так как «она позволит повысить производство продукции, стимулировать повышение товарности и качества молока, обеспечить рост поголовья крупного рогатого скота, в том числе коров». Однако вряд ли к специалистам прислушаются, и скорее всего, производители молока, одной из основных отраслей, где у нас серьезные пробле­мы, останутся без поддержки. Предлагается, правда, сохранить для них субсидирование процентных ставок по инвестиционным проектам, но ситуация с ними описана выше.

Помощь не по адресу

В то же время на фоне осложняющейся экономической обста­новки усиливается лоббирование несельскохозяйственных ком­паний, желающих получить дополнительные вливания из бюд­жета Госпрограммы. В числе претендентов - ОАО «Россель­хозбанк», Росагролизинг, коммерческие лизинговые компании, ОАО «Объединенная зерновая компания».

Россельхозбанк за 2008-2012 гг. получил в уставный капитал из федерального бюджета 160 млрд руб. Эта сумма практически равна годовой поддержке всех сельхозпроизводителей РФ из фе­дерального бюджета. В 2013 г. банк получил еще 30 млрд руб. на «докапитализацию». При этом ставки у Россельхозбанка для сельхозпроизводителей вполне коммерческие, а иногда и выше, чем, например, у Сбербанка, - второго основного кредитора сельхозпроизводителей. При этом государство дополнительно еще и субсидирует аграриям процентную ставку по кредитам.

Если раньше Россельхозбанк все же не мог рассчитывать на гарантированную ежегодную поддержку своей деятельности, то теперь банк лоббирует фиксацию этого обязательства государ­ства. Так, в уже упомянутом проекте изменений к Госпрограмме предлагается официально ввести меру поддержки «Докапитали- заиия ОАО ‘‘Россельхозбанк"». Обсуждался и объем необходимых средств на эту меру - порядка 90 млрд руб. до 2020 г.

При этом никаких условий о низких процентных ставках для заемщиков не предусмотрено. Странно, что Сбербанк, являясь также одним из основных кредиторов сельхозпроизводителей, не заявил аналогичных требований.

ОАО «Росагролизинг» также получал от государства зна­чительные вливания, но там хоть были обязательства наряду с коммерческими услугами предоставлять сельхозпроизводите­лям услуги и на льготных основаниях. Теперь и другие круп­ные коммерческие лизинговые компании заявляют (и вполне справедливо), что они также хотят предоставлять услуги не­коммерческого субсидируемого лизинга. Дело за малым - госу­дарство должно им тоже выделять из бюджета деньги! В одном из вариантов проекта Госпрограммы, размещенном на сайте Минсельхоза РФ, планировалось ввести меру «Развитие рынка лизинга сельскохозяйственной техники и оборудования» с пред­полагаемым общим объемом финансирования на 2015-2020 гг. 8,2 млрд руб. для «повышения конкурентоспособности рынка сельскохозяйственного лизинга», так как иначе «искусственно ограничивается конкуренция на рынке сельскохозяйственного лизинга, что снижает его общую эффективность и динамику развития» (Росагролизинг также не был забыт, в его уставный капитал планировалось внести 6 млрд руб. за этот же период, т.е. по 1 млрд руб. в год). При этом разработчиков не смущало, что в том же документе государственная поддержка, которую планируется оказать Россельхозбанку, по существу нарушает кон­куренцию на кредитном рынке. Наверное, нашлись бы и другие коммерческие банки, желающие кредитовать аграриев на усло­виях ежегодной докапитализации из государственного бюджета!

В текущей версии Проекта Госпрограммы (на момент обра­щения 29.10.2014 г.) на Едином портале размещения информации ⁰ разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов мера по поддержке ли­зинга в явном виде все же не вошла. Однако ясно, что в усло­виях дефицита бюджета борьба за лимитированные бюджетные Ресурсы обострится, и государство должно четко обозначить приоритетные направления их использования.

¹ По методике ОЭСР в качестве внутренней цены используют цены реа­лизации сельхозпроизводителей^ качестве справочной цены по каждому товару берутся или цены импорта (если страна нетто-импортер данной продукции), или цены экспорта (если страна - нетто-экспортер).

³ Союз свиноводов России озабочен снижением импортных пош­лин на живых свиней / marketing.rbc.ru. URL: http://meatinfo.ru/news/ ^soyuz-svinovodov-rossii-ozabochen-snigeniem-importnih-289585 (дата обращения: 07.10.2014).